С Т А Н О В И Щ Е

Становище относно законопроект за публичните предприятия № 902-01-27, внесен от Министерски съвет на 05.06.2019 г. в Народното събрание

 

1. Изходни постановки

Приложното поле на разработения проект на закон е много широко. То обхваща нормативна уредба, свързана с приватизацията и следприватизационния контрол, инвестициите, преобразуването на съществуващите агенции, които се занимават с тези процеси и т.н. Нашето становище не обхваща всички тези теми. То е фокусирано върху управлението и по-специално корпоративното управление на публичните предприятия.

Становище е съставено от две части. В първата част се прави кратък преглед на предложените нови моменти, постановки и инструменти за подобряване на управлението на публичните предприятия. Във втората част са изведени предложения за въвеждане на нови норми, както и за усъвършенстване на предложени постановки в проекта на закон.

 

2. Промени в посока на подобряване на управлението на публичните предприятия

В проекта на Закон за публичните предприятия се полагат основите на модерното управление на публичните предприятия в страната. Законът е необходим, за да замени съществуващата остаряла и неотговаряща на съвременните условия нормативна уредба, като въвежда принципите на ефективно, прозрачно и отговорно управление на тези предприятия.

Проектът на Закон за публичните предприятия е разработен в съответствие с „Насоките на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие за корпоративно управление на държавните предприятия“, като освен тях в него са реципирани добри европейски и международни практики. Насоките на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие за корпоративно управление се прилагат в повечето държави, независимо от техния статут в Организацията за икономическо сътрудничество и развитие. По този начин тези Насоки са получили широко признание и приложимост и представляват стабилен фундамент за организиране по нов начин на управлението на публичните предприятия.

В по-конкретен план бихме отбелязали следните съществени подобрения, които се предлагат в проекта на закон:

• Въвежда се ново понятие „публично предприятие“, което освен държавните обхваща и общинските дружества и техните дъщерни дружества. По този начин, макар и ограничително, съгласно чл. 3, действието на закона се разпростира и върху общинските предприятия.
• В чл. 5 са изведени причините за създаването и функционирането на публичните предприятия. Поради факта, че множество съществуващи държавни и общински предприятия в сектори като обществен транспорт, благоустройство и комунално стопанство, здравни заведения и други не отговарят на тези критерии следва да се прецени дали тези критерии да се разширят и да обхванат част от съществуващите и полезни публични предприятия. В противен случай те следва да бъдат приватизирани или тяхната мисия да се преформулира.
• В чл. 7 е разписано изпълнението на обществени услуги или изпълнение на цели на публичната политика от страна на публичните предприятия, което е основна тяхна характеристика и причина за съществуване.
• В чл. 9 е въведен принципът правната форма на големите предприятия да е акционерно дружество, а за по-малките да се използва дружество с ограничена отговорност. Това е ключов принцип за въвеждане на принципите на корпоративното управление и ще изисква пререгистрация на част от съществуващите големи държавни дружества, които сега функционират като дружество с ограничена отговорност.
• В чл. 10 се въвежда изискването за формулиране на политика за участие на държавата в публичните предприятия.
• В глава трета е предвидено създаването на нов координационен орган в лицето на Агенцията за публичните предприятия и инвестициите, която ще има за цел да синхронизира твърде разнородните практики на управление в отрасловите министерства, както и да разработи и използва нови управленски инструменти, като разработване на политика на държавно участие в публичните предприятия, извършване на мониторинг в тях, оценяване на бизнес програми и т.н.
• В чл. 21 е предвидено всички членове на органите за управление и контрол на публичните предприятия да се избират чрез структуриран и прозрачен процес на номиниране. Предвидено е подборът, номинирането и назначаването им да става по методика, приета от Министерския съвет (чл. 20). Така ще се създаде система за привличане и създаване на качествени мениджъри на публичните предприятия, която да замени съществуващата порочна практика.
• Предвидено е назначаването на независими членове на надзорните съвети и на съветите на директорите, които следва да са мнозинство в тях (чл. 21, ал. 2).
• Съществени подобрения са направени в глава седма за създаване на ред и правила за публично оповестяване на резултатите на публичните предприятия.

Наред с изведените основни подобрения са разработени допълнителни норми и регулации, които ще подобрят съществено управлението и функционирането на публичните предприятия.

 

3. Предложения за допълнителни промени и усъвършенстване на проекта на закон

Като отчитаме качествата на предложения законопроект, сме разработили някои нови постановки и промени, които според нас, ще допринесат за подобряване на този нормативен акт. За улеснение, нашите предложения са структурирани по реда на главите от проекта на Закон за публичните предприятия.

 

По глава втора Принципи на упражняване на държавната собственост върху публични предприятия:

• В чл. 5, т. 1, текстът следва да се редактира, защото публичните предприятия не могат само по себе си да елиминират пазарните дефекти.
• Следва да се формулира задължението публичните предприятия да приемат собствен кодекс по корпоративно управление.
• Препоръчително е в тази глава да се формулира принципът публичните предприятия да емитират само безналични, поименни акции с право на глас. Допълнително предимство е тези акции да се обездвижват в Централния депозитар, който да води електронната книга на акционерите, за по-голяма прозрачност на акционерния състав и защита на миноритарните акционери. По този начин ще отпадне възможността публичните предприятия да емитират преференциални акции.
• За предоставяне на равен статут с останалите акционерни дружества, за публичните предприятия следва да се предвиди възможността за свикване на общо събрание на акционерите и за включване на въпроси в дневния ред на общото събрание от поне 5 на сто притежателите на капитала. Също така да се предвиди възможността акционери, притежаващи поне 10 на сто от капитала на дружеството, да предявят иск за търсене на отговорност от борда, за вреди, причинени на публичното предприятие.

 

По глава трета Координиране на участието на държавата в публичните предприятия:

• За повишаване на прозрачността и информираността на обществото е наложително Агенцията за публичните предприятия и инвестициите да разработи и поддържа регистър на всички предприятия, в които държавата притежава 50% от собствеността или по друг начин упражнява контрол. В този регистър следва да се публикуват за всяко предприятие предназначението и целите на държавното участие в него, годишни финансови отчети и одитни доклади, състав на органите за управление, решения на годишните събрания, персоналните възнаграждения на членовете на органите за управление, вкл. получените бонуси, нефинансова информация и др.

 

По глава четвърта Правомощия на държавата в публичните предприятия:

• Предложеният статут и функции на Агенцията за публичните предприятия и инвестициите има опасност да доведе до възникване на институция от типа на БОРКОР – Център за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност – със слаби правомощия, невъзможност за координация и нисък капацитет за разработване и налагане на политики. Въпросът за статута и функциите на Агенцията за публичните предприятия и инвестициите е фундаментален и изисква по-задълбочен дебат. Самата Агенцията за публичните предприятия и инвестициите стои неопределено в правното пространство – тя не е нито държавна, нито изпълнителна агенция по изискванията на Закона за администрацията. Затова предлагаме по тази тема да се проведат допълнителни консултации и да се предложи по-задълбочено решение от консултанта, подготвил настоящия проект.
• В чл. 14 на проекта на Закон за публичните предприятия е предвидено Министерски съвет да одобрява „общата дивидентна политика“ на публичните предприятия. Препоръчително е текстът да бъде заменен с „дивидентната политика“, предвид на възможните изключения от общата дивидентна политика, които съществуват в момента, и са свързани със специални задачи, изпълнявани от публични предприятия от някои сектори.

 

По глава пета Изисквания към органите на управление и контрол и номиниране на кандидати:

• Предлагаме в тази глава да се предвиди възможност за участие на представители на персонала в надзорните съвети на акционерните дружества. Участието на персонала в управлението и контрола на предприятията ще благоприятства социалната кохезия в предприятията и признаване значимостта на човешкия капитал за развитие на производствените системи. С този си акт държавата може да даде позитивен сигнал и да създаде стимул на бизнеса за привличане на персонала в управлението на предприятията.
• По отношение на участието в съветите проектозаконът следва да се допълни с норми за лишаване от възможност едно и също лице едновременно да изпълнява функциите на председател на борда и на изпълнителен директор в публични предприятия; членове на надзорните съвети и на съветите на директорите на публични предприятия да бъдат само физически лица; ограничение за заемане на две и повече ръководни позиции в публични предприятие от едно лице.
• Желателно е да се предвиди независимите директори на съвета на директорите и членовете на надзорния съвет на всяко публично предприятие задължително да преминават през обучение по корпоративно управление от специализирана институция.
• Съдържанието на чл. 24 следва да се прецизира, тъй като Националната комисия по корпоративно управление не е към Българската фондова борса и Комисията за финансов надзор, а е самостоятелно юридическо лице с нестопанска цел в частна полза.
• Съгласно международния опит и добри практики е препоръчително да се предвиди политика за възнагражденията на изпълнителните директори.
• В чл. 27 е въведена норма за изготвяне на годишни самооценки на управителните органи на акционерните дружества, които следва да се предоставят на органа, упражняващ правата на държавата и на Агенцията за публичните предприятия и инвестициите. Това е някакъв опит да се постави начало за оценка на работата на управлението на публичните предприятия, но само с такъв текст няма да се постигне търсения ефект. Много по-сериозна практика, която успешно се използва в някои страни, и която предлагаме да се въведе, е система за външно оценяване на дейността на управителните органи. Тя следва да се извършва периодично от външни експерти-оценители съгласно предварително определена методика. Резултатите от такава оценка следва да служат на органа, упражняващ правата на държавата за вземане на решения за продължаване или прекратяване мандата на членовете на управителните органи на публичните предприятия. В рамките на съвместен проект с Корейския институт за развитие сме направили проучване на корейския опит по оценяване на държавните предприятия и можем да предоставим допълнителна информация за добри практики по корпоративно управление.

 

По глава седма Публично оповестяване:

• В чл. 32 следва да се запише задължението всяко публично предприятие да публикува заверените годишни отчети и на интернет сайта си, като поддържа записи за тях за последните пет години.
• Ако се приеме предложението публичните предприятия да спазват собствен кодекс за корпоративно управление, то корпоративните ръководства следва да предоставят на годишна основа декларация за корпоративно управление съгласно принципа „спазвай-или-обяснявай“. Такава трябва да се включи към изброените документи в чл. 32.